日前，由國(guó)家發(fā)展改革委等六部委共同起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）獲批，將于下個(gè)月1號(hào)起正式實(shí)施。
近兩年來(lái)，投資建設(shè)領(lǐng)域正悄然刮起一陣“公私合作”（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）熱潮。事實(shí)上，我國(guó)最早的PPP可以追溯到上世紀(jì)80年代。由于PPP模式的優(yōu)勢(shì)恰好切中了當(dāng)前加速政府職能轉(zhuǎn)變、緩解地方債問(wèn)題、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施完善等熱點(diǎn)，中央、相關(guān)部委在去年先后出臺(tái)規(guī)定與文件，使PPP近一步升溫。
然而，想要準(zhǔn)確的理解這些規(guī)定與文件的定位、意義與適用范圍，首先就不能將公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)簡(jiǎn)單的等同于PPP。什么是政府特許經(jīng)營(yíng)，它在廣義PPP中處于什么位置、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與傳統(tǒng)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的差異在哪里……只有正確的掌握項(xiàng)目融資領(lǐng)域下眾多概念的異同，才能避免不必要的疑惑與猜測(cè)，從而在經(jīng)營(yíng)管理中正確且靈活的對(duì)不同的規(guī)定與文件加以運(yùn)用。

　　一種采用特許模式的契約型PPP

　　PPP是一個(gè)意義非常寬泛的概念。德國(guó)學(xué)者Norbert Portz說(shuō)過(guò)，試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒(méi)有任何意義，它沒(méi)有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來(lái)確定。
事實(shí)上也確實(shí)如此，直到現(xiàn)在，世界各國(guó)對(duì)PPP的內(nèi)涵也沒(méi)有一個(gè)確切的共識(shí)。
“PPP是一個(gè)集合式概念，它通常被描述為公、私部門(mén)之間相互合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提供產(chǎn)品和服務(wù)的可能關(guān)系的‘光譜’。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員李霞表示，2004年，歐盟執(zhí)委會(huì)《關(guān)于公私合作及政府采購(gòu)與特許歐盟法規(guī)綠皮書(shū)》發(fā)布后，其將PPP分為機(jī)構(gòu)型和契約型的方法遂成通說(shuō)，機(jī)構(gòu)型和契約型也成為目前歐洲各國(guó)PPP的兩種主要實(shí)現(xiàn)形式。機(jī)構(gòu)型PPP主要通過(guò)公、私部門(mén)合資組成公司實(shí)現(xiàn)，公部門(mén)通過(guò)在項(xiàng)目公司中的持股和地位來(lái)實(shí)施對(duì)公司的影響和控制。而契約型PPP，則是指公私部門(mén)以合同作為基礎(chǔ)建立雙方的合作。
實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)上受到熱議的“PPP”，在更多情況下指的是機(jī)構(gòu)型PPP，也可以說(shuō)是狹義的PPP，如2004年的北京地鐵4號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目。
那么，《辦法》中的“特許經(jīng)營(yíng)”在這個(gè)集合概念中的定位又是什么？
根據(jù)《辦法》描述，“本辦法所稱(chēng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”
李霞表示，特許經(jīng)營(yíng)屬一種采用特許模式的契約型PPP，BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）和TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）為其最常采用的方式。在國(guó)內(nèi)法律框架中，特許經(jīng)營(yíng)指的是投資者或經(jīng)營(yíng)者經(jīng)公部門(mén)選擇而獲得排他性或壟斷性的權(quán)利，在一定期限和范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)利用某種自然資源、從事某種特定行業(yè)、提供某項(xiàng)公共服務(wù)或經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)公用事業(yè)產(chǎn)品，也即“吸引民間資本參與特許經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)”。獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，通過(guò)直接向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行經(jīng)營(yíng)協(xié)議，從使用者處收取費(fèi)用來(lái)獲取收益，同時(shí)接受主管部門(mén)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。
“當(dāng)然，并不因?yàn)槠髽I(yè)是直接的產(chǎn)品和服務(wù)提供方，公部門(mén)即免除相關(guān)公法上的約束。”李霞提到。

　　內(nèi)涵不一共享經(jīng)驗(yàn)

　　公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)由于具備滿(mǎn)足政府向社會(huì)提供公共服務(wù)產(chǎn)品需求的屬性，并且被看作是轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段，因此在實(shí)踐中經(jīng)常被與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)同時(shí)使用。然而，正如國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司司長(zhǎng)李亢在日前的發(fā)布會(huì)中所提到的，《辦法》在第5條中“梳理總結(jié)實(shí)踐做法規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的基本方式”，因此，將“特許經(jīng)營(yíng)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在性質(zhì)上和內(nèi)涵上做了界分”。
那么，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與傳統(tǒng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)涵相互間有著什么關(guān)系，而所涉范圍又有什么區(qū)別？
“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要實(shí)現(xiàn)形式是合同外包,而城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)(concession)和合同外包(contract out)本來(lái)就源于不同英文詞匯的翻譯。”浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)王俊豪在其《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)問(wèn)題比較研究》一文中表示，從字面上看，兩者區(qū)別主要在于特許經(jīng)營(yíng)中具有經(jīng)營(yíng)性，一般存在消費(fèi)者的費(fèi)用支付，而合同外包通常不具有經(jīng)營(yíng)性，也不存在消費(fèi)者支付問(wèn)題。所以?xún)烧咴诮灰捉Y(jié)構(gòu)、項(xiàng)目的投融資安排上會(huì)存在較大差異，通常特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)安排比合同外包更為復(fù)雜。
王俊豪提到，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要差異體現(xiàn)在實(shí)施的依據(jù)不同、適用的范圍不同、主體不同、主要模式不同、程序不同等5點(diǎn)。然而，他同時(shí)表示，由于基于類(lèi)似理念和制度邏輯，兩者在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中面臨許多類(lèi)似的挑戰(zhàn)，也能共享許多相同的解決經(jīng)驗(yàn)。
“對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而言，完善合同，制定成熟的特許或采購(gòu)流程，對(duì)合作要求進(jìn)行充分的定義，建立有效的監(jiān)管體系是兩者共同的任務(wù)。”他表示。
李霞則表示，在國(guó)內(nèi)法律制度框架內(nèi)，除了公、私部門(mén)的責(zé)任分配不同以外，特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)二者之間還客觀存在著其他不少差異。在付費(fèi)方式上，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“使用財(cái)政性資金”，即政府付費(fèi)；特許經(jīng)營(yíng)則由使用者付費(fèi)，并由此產(chǎn)生“排他性”——只允許特許經(jīng)營(yíng)者而不允許其他機(jī)構(gòu)向使用者收費(fèi)。同時(shí)，傳統(tǒng)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一般是“付現(xiàn)”，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而特許經(jīng)營(yíng)則是政府“描述產(chǎn)出要求”，與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂長(zhǎng)期采購(gòu)合同，特許經(jīng)營(yíng)者按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品（服務(wù)），主要承擔(dān)財(cái)務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府則將短期投資變成長(zhǎng)期向企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
另外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)象包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)的采購(gòu)對(duì)象則一般是項(xiàng)目，并且往往相當(dāng)復(fù)雜。而且，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)往往以?xún)r(jià)格最低作為競(jìng)爭(zhēng)的核心要素；特許經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)則是“滿(mǎn)足用戶(hù)需要的全壽命周期的費(fèi)用與質(zhì)量（或滿(mǎn)足目標(biāo)）的最優(yōu)組合”，并且基于利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，為了對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生足夠吸引力，有時(shí)還會(huì)另立動(dòng)態(tài)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制或提供政府補(bǔ)貼。在評(píng)定體系方面，由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是為公眾提供公共產(chǎn)品，因而對(duì)采購(gòu)結(jié)果的評(píng)定一般由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象和第三方，圍繞資金使用績(jī)效、服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量等指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施和管理效果。
“可以說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)是一類(lèi)特殊的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。”李霞表示。(來(lái)源中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，原標(biāo)題《特許經(jīng)營(yíng)不能等同于PPP》，作者吳淵，PPP資訊整理)